O que se pode esperar de uma CPI?

Imagem de Alexander Lesnitsky por Pixabay

Por Arlindo Fernandes de Oliveira [1]

A história recente do Brasil revela questionamentos costumeiramente veiculados quando alguma casa legislativa, seja da União, de Estado ou de Município - institui uma Comissão Parlamentar de Inquérito. Uma dessas críticas, de certo alcance popular, é sobre se essa CPI vai produzir os resultados que dela se espera ou se “vai dar em pizza”. Trata-se de um questionamento legítimo e penso que vale a pena comentá-lo.

Para tentar contribuir à melhor contextualização da pergunta, usualmente feita de boa-fé, e com os melhores propósitos, podem caber algumas informações e comentários. O Congresso Nacional, suas Casas, Câmara dos Deputados e o Senado Federal, assim como as demais instituições do Poder Legislativo dos Estados e dos Municípios têm três funções básicas: legislar, fiscalizar o ente respectivo do Poder Executivo – Presidente, Governador ou Prefeito - e servir de espaço para o debate público.

Mas sua primeira função é a definida pelo seu nome: “Poder Legislativo”. Por isso, as demais devem ser exercidas de uma forma vinculada ao exercício dessa primeira.

Recordemos que as comissões do parlamento existem para conferir funcionalidade ao seu funcionamento, especialmente nas Casas Legislativas com muitos integrantes, como a Câmara dos Deputados e mesmo o Senado. São grupos menores, e muitas vezes constituídas pelo interesse político, legítimo, no assunto de que trata, e/ou pela formação especializada de seus integrantes.

É dizer, a organização dos trabalhos parlamentares mediante comissões se dá por razões práticas, e ocorre desde que essa instituição, o Parlamento, se tornou central para o regime democrático, especialmente a partir da experiência histórica do Reino Unido, a seguir propagada no mundo anglo-saxão, em todo o ocidente e globalmente.

Numa democracia, cabe a quem venceu as eleições, a maioria, governar. E cabe à minoria fazer oposição. É o que dela se espera. As CPIs, nunca é demais recordar, são a expressão constitucional do direito e do dever que tem a minoria – a oposição – de fazer contraste ao governo da maioria.

Por isso, como muitas vezes reiterou o Supremo Tribunal Federal, o requerimento de criação de uma CPI subscrito por um terço da Casa Legislativa, cria a Comissão, e deve por isso a Casa proceder sua instalação. Esse requerimento, portanto, não “propõe” sua instalação, mas a instala, desde que subscrito por uma minoria expressiva – um terço dos membros da Casa – e fundada em um fato determinado que é claramente indicado. Como assinalou a esse respeito o STF, pela voz do Ministro Celso de Mello:

Preenchidos os requisitos constitucionais (CF, art. 58, § 3º), impõe-se a criação da Comissão Parlamentar de Inquérito, que não depende, por isso mesmo, da vontade aquiescente da maioria legislativa. Atendidas tais exigências (CF, art. 58, § 3º), cumpre, ao Presidente da Casa legislativa, adotar os procedimentos subsequentes e necessários à efetiva instalação da CPI, não se revestindo de legitimação constitucional o ato que busca submeter, ao Plenário da Casa legislativa, quer por intermédio de formulação de Questão de Ordem, quer mediante interposição de recurso ou utilização de qualquer outro meio regimental, a criação de qualquer comissão parlamentar de inquérito. A prerrogativa institucional de investigar, deferida ao Parlamento (especialmente aos grupos minoritários que atuam no âmbito dos corpos legislativos), não pode ser comprometida pelo bloco majoritário existente no Congresso Nacional, que não dispõe de qualquer parcela de poder para deslocar, para o Plenário das Casas legislativas, a decisão final sobre a efetiva criação de determinada CPI, sob pena de frustrar e nulificar, de modo inaceitável e arbitrário, o exercício, pelo Legislativo (e pelas minorias que o integram), do poder constitucional de fiscalizar e de investigar o comportamento dos órgãos, agentes e instituições do Estado, notadamente daqueles que se estruturam na esfera orgânica do Poder Executivo. A rejeição de ato de criação de Comissão Parlamentar de Inquérito, pelo Plenário da Câmara dos Deputados, ainda que por expressiva votação majoritária, proferida em sede de recurso interposto por Líder de partido político que compõe a maioria congressual, não tem o condão de justificar a frustração do direito de investigar que a própria Constituição da República outorga às minorias que atuam nas Casas do Congresso Nacional." [2]

Além de ser a expressão constitucional dos direitos das minorias, as CPIs realizam uma função básica do Poder Legislativo, a de investigar o Poder Executivo quanto ao cumprimento de suas obrigações legais e ao respeito aos preceitos e princípios da Administração Pública, inscritos na Constituição Federal, dentre eles os da Probidade Administrativa, da Moralidade, e da Legalidade.

Resume isso tudo a ementa do acórdão do STF relatada pelo então Ministro do STF Paulo Brossard, ex-Senador e ex-Ministro da Justiça, em uma das primeiras decisões – um leading case - de nossa Suprema Corte no exercício de sua função de controle sobre o “devido processo legislativo” no funcionamento de uma CPI, ainda no ano de 1994:

EMENTA.

Às Câmaras legislativas pertencem poderes investigatórios, bem como os meios instrumentais destinados a torná-los efetivos. Por uma questão de funcionalidade elas os exercem por intermédio de comissões parlamentares de inquérito, que fazem as suas vezes.

Mesmo quando as comissões parlamentares de inquérito não eram sequer mencionadas na Constituição, estavam elas armadas de poderes congressuais, porque sempre se entendeu que o poder de investigar era inerente ao poder de legislar e de fiscalizar, e sem ele o Legislativo estaria defectivo para o exercício de suas atribuições. O poder investigatório é auxiliar necessário do poder de legislar, ‘conditio sine qua non’ de seu exercício regular. Podem ser objeto de investigação todos os assuntos que estejam que estejam na competência investigativa ou fiscalizatória do Congresso. Se os poderes da comissão parlamentar de inquérito são dimensionados pelos poderes da entidade matriz, os poderes desta delimitam a competência da Comissão. Ela não terá poderes maiores do que os de sua matriz. De outro lado, o poder de comissão parlamentar de inquérito é coextensivo ao da Câmara dos Deputados, do Senado Federal e do Congresso Nacional. São amplos os poderes de comissão parlamentar de inquérito, pois são os necessários e úteis para o cabal desempenho de suas atribuições. Contudo, não são ilimitados. Toda autoridade, seja ela qual for, está sujeita à Constituição. O Poder Legislativo também e com ele as suas comissões. A Comissão parlamentar de inquérito encontra na jurisdição constitucional do Congresso os seus limites. Por uma necessidade funcional, a comissão parlamentar de inquérito não tem poderes universais, mas limitados a fatos determinados, o que não quer dizer não possa haver tantas comissões quantas as necessárias para realizar as investigações recomendáveis, e que outros fatos, inicialmente imprevistos, não possam ser aditados aos objetivos de comissão de inquérito já em ação. O poder de investigar não é um fim em si mesmo, mas um poder instrumental ou ancilar relacionado às atribuições do Poder Legislativo. Quem quer o fim dá os meios. [3]

As CPI dispõem, assim, para realizar suas tarefas, de determinados poderes, que são, consoante amplo entendimento doutrinário e jurisprudencial, semelhantes àqueles que o Ordenamento Jurídico endereça aos magistrados, quanto estes presidem os atos relacionados à instrução processual penal.

Esses poderes são significativos e importantes, e chamam a atenção de todos. Por conta deles, e de seu apelo mediático, não é raro que pessoas exijam de uma CPI que realize propósitos que são alheios à sua natureza, como o de colocar as pessoas investigadas na cadeia, ou aplicar as punições que a lei determina para determinadas situações, mas são de competências de outras instituições do Estado.

Para que possamos cobrar de nossos representantes que trabalham em uma CPI que tomem as atitudes que constitucionalmente e legalmente lhes cabem, importa recordar, então, o que se pode esperar, legitimamente, de uma Comissão Parlamentar de Inquérito. Porque, como não são ilimitados seus poderes, o seu exercício adequado pode contribuir à democracia quanto é de conhecimento público.

Para auxiliar nesse sentido, recordo o texto do Relatório Final da Comissão Parlamentar Mista de Inquérito dos Correios, que investigou o chamado “Mensalão”, por sua síntese e por entendê-lo didático a esse respeito:

Por uma questão ética essencial (como soem ser as questões éticas) queremos deixar claro, de início, aquilo que a sociedade brasileira pode esperar de uma comissão parlamentar de inquérito. Pois, como ocorre com qualquer instituição do Estado, no regime democrático, os poderes das CPIs estão sujeitos a limites.

Parcela da mídia, não raro, mede o êxito de uma CPI pela quantidade de autoridades, agentes políticos e cidadãos que, em função dela, venham a ser punidos. Será esse o critério adequado?

Os objetivos de uma CPI devem ser claramente definidos e proclamados, até para que não se estimulem ilusões, e não se pretenda alcançar objetivos que não lhe dizem respeito.

Pode-se exigir de uma CPI:

1. Que contribua para a transparência da Administração Pública, à medida em que revela, para a cidadania, fatos e circunstâncias que, de outra forma, não seriam de conhecimento público;

2. Que, na qualidade de órgão do Poder Legislativo, possibilite o exame crítico da legislação aplicável ao caso sob investigação;

3. Que proponha à Casa respectiva do Congresso Nacional, sempre que cabível, a abertura de processo contra Senador ou Deputado Federal quando o nome desse parlamentar estiver vinculado a fatos ou atos que possam implicar prejuízo à imagem do Congresso Nacional, ou seja, sempre que ali se possa identificar possível quebra do decoro parlamentar;

4. Que interceda junto aos órgãos responsáveis da Administração Pública para sustar as irregularidades e/ou práticas lesivas que suas investigações identifiquem;

5. Que aponte ao Ministério Público os fatos que possam caracterizar delitos ou prejuízos à Administração Pública para que esse órgão estatal possa promover a responsabilidade civil e penal correspondente; e

6. Que proponha modificações no arcabouço legal e institucional, de forma a contribuir para o aperfeiçoamento constante da democracia no País, evitando a reincidência no fato determinado.

Em síntese, pode-se esperar de uma Comissão Parlamentar de Inquérito que jogue luz sobre processos administrativos e ações políticas de um governo que, se não fosse pela ação da CPI, talvez não fossem de conhecimento público.

E, a partir disso, que faça um exame crítico da política pública e de sua aplicação, da legislação de regência e de sua regulamentação, e sugira seu aperfeiçoamento. Por fim, à luz dos fatos, que proponha ao Ministério Público e outras agências estatais que adote os procedimentos necessários e pertinentes para investigar e para punir agentes públicos que sejam identificados como vinculados à prática de ato ilícito ou de alguma forma contrário ao interesse público.

[1] Arlindo Fernandes de Oliveira é servidor público, Consultor Legislativo do Senado Federal e especialista em Direito Constitucional e Eleitoral. [2]MS 26.441, rel. Min. Celso de Mello, julgamento em 25-4-2007, Plenário, DJE de 18-12-2009. [3] Habeas Corpus nº 71.039/RJ, julgado pelo Pleno do Supremo Tribunal em 5 de maio de 1994, relator o Ministro Paulo Brossard.