Competência residual dos Estados na Constituição de 1988

João Trindade Cavalcante Filho[1]

De acordo com o art. 25, § 1º, da Constituição Federal (CF), são reservadas aos Estados-membros as competências que não lhes sejam vedadas pelo texto constitucional. É dizer: as tarefas constitucionalmente implícitas, que não forem atribuídas pelo texto constitucional ao campo das competências exclusivas e privativas da União (arts. 21 e 22), nem das competências exclusivas municipais (art. 30), devem ser consideradas tarefa e responsabilidade dos Estados. Trata-se do que a doutrina chama de competências reservadas, remanescentes ou residuais.

À primeira vista, essa técnica de atribuição de competências implícitas pode parecer valorizadora do campo de atuação estadual. Afinal, trata-se de um modelo de inspiração norte-americana (artigo I, Seção 8), em que se explicitam as competências federais, outorgando-se aos Estados as tarefas não expressamente citadas. Quando se olha a questão em detalhe, todavia, a situação é bem outra.

Em primeiro lugar, já nos Estados Unidos da América a fronteira das competências residuais dos Estados não é mais tão ampla quanto já foi. Desde o Século XIX, a Suprema Corte americana reconheceu à União determinados poderes implícitos, quando necessários à consecução de outras atribuições constitucionalmente conferidas (caso McCulloch vs. Mariland[1]). A adoção, no Brasil, dessa teoria[2] termina por relativizar a regra segundo a qual as competências implícitas caberiam aos Estados[3].

No Brasil pós-1988, entretanto, a questão tomou contornos ainda mais dramáticos. À já conhecida centralização de tarefas nas mãos das União, com extensas e importantes tarefas sob a responsabilidade do ente federal, adicionou-se uma extensa e até certo ponto detalhada competência exclusiva municipal (art. 30). Esse fenômeno, analisado conjuntamente com a utilização da técnica do federalismo cooperativo, por intermédio da instituição de competências compartilhadas pelos diversos níveis federativos (competências comuns e concorrentes, dos arts. 23 e 24), terminou por tornar quase vazio o espaço de implicitude no qual os Estados podem movimentar-se, especialmente em termos legislativos.

Confira-se: quase toda a atividade legislativa de relevo no Brasil é produzida pela União, ou, então, pelos Municípios. No âmbito estadual, a maioria das leis relevantes deriva não de sua competência residual, mas da prerrogativa de, no exercício das competências concorrentes (art. 24), especificar a legislação federal que estabelece diretrizes. Se considerarmos que há, ainda, algumas competências legislativas estaduais expressas, previstas de forma esparsa no texto constitucional (regulamentação dos serviços de gás canalizado, art. 25, § 2º; criação de Municípios, art. 18, § 4º; a organização judiciária, art. 125, § 1º; a organização do Ministério Público Estadual, art. 128, § 5º, etc.), torna-se até mesmo árduo conseguir exemplos de legislação estadual lastreada no art. 25, § 1º.

Claro que essa questão refere-se, também, à interpretação que se dá às competências legislativas privativas da União: quanto mais expansiva for a leitura que se dá ao art. 22, por exemplo, menos espaço sobrará, naturalmente, para a competência implícita dos Estados. Nas últimas décadas, o Supremo Tribunal Federal tem-se inclinado a prestigiar um pouco mais a competência legislativa dos entes regionais, o que não parece, contudo, ser suficiente para informar as conclusões aqui registradas[4].

Nesse sentido, nossa Constituição é inclusive considerada uma das mais centralizadoras, em termos de competências estaduais, dentre os países que adotam a forma federativa de Estado:

(...) a federação brasileira, não obstante a previsão de formas de cooperação legislativa entre os entes federativos, comparativamente, aparece como sendo o país mais centralizado em matéria legislativa e, ao lado da Áustria, como a federação, em termos gerais, mais centralizada, colocando em evidência a tendência das últimas Constituições brasileiras em ampliar as atribuições do poder central ao sacrifício da autonomia dos Estados. No extremo oposto, situam-se os Estado Unidos, Austrália e Suíça, que se colocam como exemplos de experiências de descentralização legislativa.[5]

De forma semelhante, Alexandre de Moraes sustenta que:

Ao verificarmos as matérias do extenso rol de 29 incisos e um parágrafo do artigo 22 da Constituição Federal 88, é facilmente perceptível o desequilíbrio federativo no tocante à competência legislativa entre União e Estados-membros, uma vez que, há a previsão de quase a totalidade das matérias legislativas de maior importância para a União (direito civil, comercial, penal, processual, eleitoral, agrário, marítimo, aeronáutico, espacial e do trabalho, desapropriação, águas, energia, informática, telecomunicações, radiodifusão, serviço postal, comércio exterior e interestadual, diretrizes da política nacional de transportes, regime de portos, navegação lacustre, fluvial, marítima, aérea e aeroespacial, trânsito e transporte, diretrizes e bases da educação nacional, registros públicos, etc). Além disso, a tradicional interpretação política e jurídica que vem sendo dada ao artigo 24 do texto constitucional, no sentido de que nas diversas matérias de competência concorrente entre União e estados, pode discipliná-las quase integralmente, teremos o resultado da diminuta competência legislativa dos Estados-membros; gerando a excessiva centralização nos poderes legislativos na União, o que caracteriza um grave desequilíbrio federativo.[6]

Como se não bastasse, ainda temos as origens históricas da Federação brasileira, cuja tradição centralista difere da origem soberana dos Estados-membros da federação americana[7]. Torna-se necessário, portanto, rever o atual sistema – ou pelo menos, a lista de tarefas atribuídas a cada ente federativo, o que demanda, obviamente, uma Proposta de Emenda à Constituição (PEC).

Para Alexandre de Moraes, o melhor caminho seria

(...) a edição da emenda constitucional com a migração de algumas competências definidas atualmente como privativas da União para o rol de competências remanescentes dos Estados-membros e outras para as competências concorrentes entre União e Estados-membros, para que nesses assuntos, as peculiaridades regionais sejam consideradas[8].

Esse caminho, registre-se, consta da PEC nº 47, de 2012, de iniciativa das Assembleias Legislativas (CF, art. 60, III).

[1] Doutor em Direito Constitucional pela Universidade de São Paulo. Mestre em Direito Constitucional pelo Instituto Brasileiro de Desenvolvimento, Ensino e Pesquisa (IDP). Professor de Direito Constitucional dos cursos de Graduação e Pós-Graduação do IDP. Consultor Legislativo do Senado Federal. Advogado. [2] Cf. CASAGRANDE, Cássio Luís; BARREIRA, Jônatas Henriques. O caso McCulloch v. Maryland e sua utilização na jurisprudência do STF. Revista de Informação Legislativa: RIL, Brasília, DF, v. 56, n. 221, p. 247-270, jan./mar. 2019. [3] A título de exemplo, cf. STF, Pleno, ADI nº 2.995/PE, Relator Ministro Celso de Mello, DJe de 28.09.2007. [4] Nesse sentido: SILVA, José Afonso da. Comentário Contextual à Constituição. São Paulo: Malheiros, 2010, p. 292. [5] Cf. RAMOS, Elival da Silva. Autonomia do Estado-membro no Federalismo Brasileiro. In: CAGGIANO, Monica Herman; RANIERI, Nina (orgs.). As Novas Fronteiras do Federalismo. São Paulo: Imprensa Oficial do Estado de São Paulo, 2008, p. 170. [6] Cf. TOMIO, Fabricio Ricardo de Lima; ORTOLAN, Marcelo Augusto Biehl; CAMARGO, Fernando Santos de. Análise comparativa dos modelos de repartição de competências legislativas nos Estados Federados. In: Revista da Faculdade de Direito UFPR, v. 51, p. 82. [7] MORAES, Alexandre de. Federação brasileira – necessidade de fortalecimento das competências dos Estados-membros. In: Liberdade e Cidadania, ano II, n. 7, janeiro/março de 2010, p. 17. [8] Cf. MEYER-PFLUG, Samantha Ribeiro; COUTO, Monica Bonetti. O Federalismo Brasileiro. In: RAMOS, Dircêo Torrecillas. Op. Cit., p. 491. [9] MORAES, Alexandre de. Op. Cit., p. 18.